Лоббизм – это благо или зло?

Д-р Давид Шимановский (Карлсруэ)

В советские времена нам внушали, что лоббизм – язва на теле загнивающего капитализма. Он проявляется в подкупе платными агентами бизнеса политиков, чиновников, судей. Парадокс истории: в России сегодня лоббизм процветает в самых коррумпированных формах. Иного россияне не знают, полагая, что таков он повсюду.

Между тем в развитых странах Запада лоббирование давно стало феноменом, играющим важную роль в механизме представительной демократии. Ведь современное гражданское общество разделено на социальные, этнокультурные и половозрастные группы, чьи интересы по-разному отстаивают негосударственные организации: партии, профсоюзы, союзы предпринимателей, потребителей и др. Каждая из заинтересованных групп стремится к диалогу с властями при помощи лиц, уполномоченных представлять ее в неофициальных контактах с политиками. Поскольку государство не в состоянии одновременно и полно удовлетворить интересы всех, возникает проблема приоритета. Лоббисты проталкивают во властных структурах замыслы и планы конкретной законно организованной группы. Характер и продуктивность такого посредничества зависят от особенностей политико-правовой системы в каждой стране.

Что такое лоббизм

Слово «лоббизм» происходит от лат. labium – «вестибюль», в эпоху Ренессанса lobby назывался портик обители, где прогуливались монахи. С XVII века так именовалось место неформальных встреч парламентариев в Вестминстере. Иной смысл этот термин приобрел при президенте США У. Гранте, обсуждавшем с гражданами свои дела вне стен Белого дома. Позже под «лобби» стали понимать доверенных лиц бизнеса, контактирующих с политиками в кулуарах конгресса. Были приняты законы о регистрации и регламентации деятельности лоббистов-профессионалов, а в связи с ростом злоупотреблений в этой сфере – об ужесточении контроля и наказания за подкуп должностных лиц.

С 1996 г. в США наряду с этическим кодексом для конгрессменов и госслужащих действует Закон о нормах лоббистской активности и санкциях за отклонение от них.

В Великобритании нет специального закона о лоббизме, он регулируется общим законодательством, гарантируя каждому право лично отстаивать свои интересы в парламенте или министерстве либо путем объединения с согражданами. Британцы считают, что контролировать надо не лоббистов, реализующих плюрализм интересов, а лоббируемых, для чего необходимы свободная конкуренция, общественный надзор и гласность как гарантия прозрачности в данной области. Во Франции лоббизм долго оставался вне закона, хотя лоббисты и действовали закулисно. В ЕС лоббизм также целиком не регламентирован, но с парламентариями в Страсбурге работают около 5000 зарегистрированных лоббистов, а в Брюсселе – более 15 тысяч. И заинтересованные группы из разных стран с помощью «толкачей» – юристов, экономистов, журналистов, бывших политиков и чиновников – добиваются принятия решений в свою пользу.

«Пятая власть» в Германии?

Журналисты Т. Ляйф и Р. Шпет полагают, что в ФРГ наряду с тремя главными ветвями власти: законодательной, исполнительной, судебной – вслед за СМИ всё большую силу набирает лоббизм – «тихая теневая власть». Востребованность компетентных лобби растет в связи с назревшей потребностью в реформах – без них невозможна успешная подготовка новых законов. Численность и профессионализм лоббистов неуклонно растут. Только в Берлине сейчас имеется свыше 5000 лоббистских агентств. Они обрабатывают общественное мнение, организуют публичные и кулуарные встречи, консультации, семинары и дискуссии, фуршеты и банкеты, пикники, турпоездки и прочие подобные мероприятия для тех, от кого зависит принятие решений, выгодных их руководителям.

В Германии лоббизм – легальный вид деятельности, но отдельного закона о нем нет. Его правовая основа закреплена в ст. 17 Конституции ФРГ: «Каждый вправе самостоятельно или совместно с другими письменно обращаться с просьбами или жалобами в соответствующие органы и парламент». Лоббизм регулируется рядом подзаконных актов:

положением о федеральных министерствах, разрешающим для составления законопроектов привлекать экспертов, оплачиваемых негосударственными организациями;

 регламентом работы бундестага, допускающим участие в ней лоббистов;

 кодексом поведения депутатов, дающим им право сотрудничать с лобби в комитетах парламента с последующим отчетом;

 положением о добровольной регистрации объединений и их представителей в бундестаге.

 Представители крупных концернов, банков и союзов, участвуя в работе бундестага и министерств, продвигают или блокируют законы и решения правительства. За последние годы в стране не было ни одного важного законопроекта, разработка и обсуждение которого обошлась без участия лоббистов. Как правило, они располагают более полной и достоверной информацией, большим опытом и широкими связями, энергичны, настойчивы и гибки в решении стоящих перед ними задач. Вместе с тем лоббисты зачастую не брезгуют сомнительными средствами достижения своих целей: подкуп деньгами и подарками, кумовство и протекции, шантаж, дезинформация и т.п. Их нередко именуют Strippenziehre – манипуляторами, которые пытаются скрыто управлять депутатами и чиновниками, развращая их. Лауреат Нобелевской премии Г. Грасс заявил, что из-за лоббистов население теряет доверие к парламентской демократии, а режиссер А. Гайгер заклеймил их как «адвокатов дьявола».

 В печати сообщалось, что в картотеке медиа-магната М. Хунцигера было 60 тыс. имен бизнесменов, политиков, журналистов. Жертвами его афер оказались крупные политические деятели, вступавшие в контакты с коррумпированными предпринимателями.

В последнее время бизнесмены, лоббирующие свои экономические интересы в России, критикуют политиков и журналистов за их негативное отношение к В. Путину. Канцлер А. Меркель пытается соблюдать дистанцию между властью и бизнесом, но ей это не всегда удается, о чем свидетельствует избирательная финансовая помощь государства отдельным банкам и фирмам, которые, в свою очередь, выделяют щедрые пожертвования партиям. Вместе с тем благодаря мерам, принятым правительством под влиянием лоббистов в период экономического кризиса, удалось облегчить участь ряда предприятий автомобильной индустрии, энергетики, транспорта, биотехнологии, предоставив им льготные кредиты и снизив налоги. При лоббировании интересов пациентов, врачей, фармакологов и больничных касс происходит поиск консенсуса в системе здравоохранения.

Как бороться с лоббизмом

А надо ли бороться и с чем именно? Такими вопросами задаются трезво мыслящие граждане. По данным опроса журнала Focus, респонденты разделились на отвергающих лоббизм (71%) и усматривающих в нем пользу (22%). С первыми ясно: они осуждают лоббизм за отход от принципов демократии и справедливости, получение выгод для меньшинства в ущерб интересам большинства, ведение дел в тайне от общественности при отсутствии эффективного контроля, применение криминальных средств давления на правительство, парламент, прессу. Вторые, признавая, что лоббистская деятельность далека от совершенства, подчеркивают ее очевидную пользу для общества. Проф. Т. фон Винтер считает, что лоббизм нельзя огульно изображать черно-белыми красками, ведь он прагматично посредничает между властными и негосударственными структурами, используя свою высокую осведомленность в делах и восполняя дефицит знаний у бюрократии, облегчая политикам принятие оптимальных решений на основе анализа аргументов и оценки рекомендаций профессиональных лоббистов. Они играют важную роль в инициировании, разработке и повышении качества законов. Отстаивая в верхах позиции разных групп, в том числе слабых и составляющих меньшинство, лоббизм способствует снятию противоречий между ними и государством, содействуя тем самым стабилизации и развитию общества.

Но для повышения «коэффициента полезного действия» лоббизма нужно решительно отсекать его негативные стороны, ограничив компетенцию и отрегулировав правила игры. На одном из приемов Меркель произнесла тост: «За дальнейшее сотрудничество с лобби и за продолжение борьбы против чрезмерного лоббирования!» Однако до сих пор у бундестага и правительства нет продуманной стратегии и тактики по данной проблеме. Организация LobbyConrol регулярно публикует информацию о злоупотреблениях лоббистов в ФРГ. Проанализировав избирательные программы партий, ее эксперты установили: блок ХДС/ХСС не видит необходимости ограничить активность лоббистов и повысить прозрачность лобби; СДПГ предлагает лишь ввести регистрацию лоббистских организаций и их представителей; СвДПГ вообще выступает против требования прозрачности побочных доходов депутатов и чиновников; «зеленые» в дополнение к обязательной регистрации лоббистов и отчетности депутатов и чиновников о побочных доходах предлагают запретить отставным политикам первые три года заниматься протежированием частных фирм, а партия «Левые» требует полностью изгнать лоббизм из парламента и министерств. При таком разнобое позиций вряд ли в ближайшее время возможно радикально преобразовать систему лоббизма в Германии.