М.Миронов (Дортмунд)

У всех, кого интересуют вопросы двойного гражданства еврейских иммигрантов, баварский феномен - на слуху. В одной, отдельно взятой федеральной земле еврейские иммигранты, бывшие контингентные беженцы, получили возможность при вхождении в немецкое гражданство сохранять государственную принадлежность прежней родины. Эту особую практику Бавария ввела, несмотря на то что в общегерманском законодательстве право еврейских иммигрантов на двойное гражданство отменено еще в марте 2007 года.

Многие иммигранты, живущие в других землях, заинтересованы в распространении баварского опыта, поскольку в силу разных причин желают также сохранить при натурализации в качестве гражданина Германии гражданство страны исхода. Последуют ли другие земли примеру Баварии? Чтобы разобраться в проблеме, хотел бы напомнить историю вопроса.

Условные беженцы

Решение немецкого государства о приеме евреев из стран бывшего СССР потребовало создания процедуры, которая позволяла бы эффективно, без бюрократических проволочек реализовать гуманные намерения правительства и одновременно учитывала все особенности предстоящей эмиграции. По условиям приема от претендентов на въезд не требовалось доказывать персонально перенесенные ими преследования или происхождение от жертвы нацизма. При таком подходе принять специальный закон о приеме только на основе национальной принадлежности иностранца к определенному народу, даже если речь шла о народе, который подвергался массовому уничтожению нацистами, не представлялось возможным, и поэтому было решено применить уже действовавший в Германии Закон о контингентных беженцах – Kontíngentflüchtlingsgesetz. В рамках этого принятого еще в 1980 году гуманного акта немецкого правительства в ФРГ нашли прибежище и защиту десятки тысяч жителей Вьетнама, Чили, Аргентины, Кубы и Ирака, спасавшихся от преследований реакционных режимов на их родине. С началом переселения евреев из бывшего СССР закон обрел новую жизнь. Почти двести тысяч эмигрантов въехали на ПМЖ в Германию в период с 1991 по 2005 год на основе Kontíngentflüchtlingsgesetz и получили статус контингентных беженцев.

С самого начала правительство отдавало себе отчет, что иностранцы, въезжающие в страну в рамках межгосударственного соглашения, могут быть отнесены к беженцам лишь условно. Принимающие службы закрывали глаза на возможность вновь прибывших беспрепятственно посещать страны исхода, сохранять прежнее гражданство. Формально иммигранты классифицировались как беженцы и этого было достаточно для предоставления им права на двойное гражданство.

В 2005 году, в ходе реформы иммиграционного законодательства, Закон о беженцах был отменен и все полномочия по приему иностранцев были переданы правительствам федеральных земель и общегерманскому Министерству внутренних дел. После прекращения действия Kontíngentflüchtlingsgesetz естественно встал вопрос о судьбе бывших контингентных беженцев. Некоторые из них уже имели к этому моменту немецкий паспорт и являлись полноправными гражданами ФРГ. После длительных парламентских дискуссий было решено предоставить тем, кто еще имел статус иностранца, неограниченный сроком вид на жительство – Niederlassungserlaubnis. Этот наиболее надежный статус пребывания иностранца в ФРГ давал иммигрантам практически те же базовые права, что имели коренные жители страны. Право на сохранение при натурализации прежнего гражданства было обеспечено бывшим беженцам введением в новый закон специальной оговорки, которая действовала до марта 2007 года.

Беженцы по паспорту

В соответствии с немецким иммиграционным законодательством, каждому проживающему в Германии беженцу выдается специальное выездное удостоверение личности – Reiseausweis или так называемый голубой паспорт беженца. Поскольку еврейские иммигранты причислялись к беженцам условно, подобным документом они (за редким исключением) никогда не обладали. (В отдельных городах паспорта беженцев были ошибочно выданы небольшому количеству иммигрантов, но по истечении срока действия не были продлены.) Вместо этого к проставленному в национальном паспорте виду на жительство прикладывалась справка ведомства по делам иностранцев, уведомлявшая о присвоении владельцу статуса беженца. После отмены Закона о беженцах эти справки, в отличие от удостоверений личности, потеряли свою силу.

Законодатель сознательно разделил действительных и условных беженцев в отношении права на двойное гражданство. Согласно действующей редакции Закона о гражданстве, воспользоваться данной привилегией могут сегодня только лица, обладающие паспортом беженца (§12 Abs.1 Satz 2 Nr.6 StAG). Это изменение закона закрыло перед еврейскими иммигрантами прежнюю возможность сохранять при натурализации гражданство страны исхода. На этом фоне признание баварскими властями за живущими в Баварии иммигрантами право на двойное гражданство не может расцениваться иначе, как действия в обход общегерманского законодательства.

Мнение суда

В настоящее время в открытой печати отсутствуют какие-либо материалы, раскрывающие причины перехода Баварии на особые правила натурализации. Закрытым документом является и инструкция баварского МВД, предписывающая освобождение еврейских иммигрантов от обязанности выхода из иностранного гражданства. Единственный документ, который в какой-то мере проливает свет на мотивы действий баварских властей, – это одно из решений Высшей административной судебной палаты Баварии, вынесенное по делу иммигрантки из Нюрнберга, обвинявшейся в хранении наркотиков (VGH Bayern, Beschluss vom 07.08.2008 – 19 B 07.1777). Приговор суда гласил: ответчица обладает статусом контингентного беженца, а потому не подлежит высылке из Германии. Судя по всему, именно этот судебный вердикт в общем-то по заурядному и нетипичному для еврейских иммигрантов делу побудил власти Баварии изменить условия натурализации живущих в земле еврейских иммигрантов. В ходе процесса судьи пришли к выводу, что иммигранты, прибывшие в страну во время действия Закона о беженцах, сохраняют статус беженцев и после отмены данного закона.

Рассматривая дело, судьи были вынуждены идти на конфронтацию с практически противоположным толкованием участниками процесса законоположений о статусе бывших контингентных беженцев (§§ 23, 103 AufenthG). Так, настаивавшая на высылке администрация г. Нюрнберга обосновывала свою позицию тем, что ответчица фактически не является беженцем, поскольку никогда не подвергалась каким-либо преследованиям в стране прежнего проживания. В свою очередь, адвокаты ответчицы утверждали, что даже формальное признание статуса беженца должно обеспечивать их клиентке защиту от высылки. Не могли судьи не учитывать и разъяснений комиссии бундестага, а также рекомендаций по применению закона Федерального министерства внутренних дел. Оба документа подчеркивают, что предоставленный еврейским иммигрантам неограниченный сроком вид на жительство – Niederlassungserlaubnis гарантирует все базовые права, включая право на социальную защиту в полном объеме, а потому делает излишним сохранение за ними статуса беженцев и преференций, предусмотренных Женевской конвенцией.

Однако баварские судьи не согласились ни с мнением законодателя, ни с толкованием закона исполнительной властью, ни с позицией г. Нюрнберга. Воспользовавшись предоставленным им Конституцией правом независимого решения, они вынесли собственный вердикт: еврейские иммигранты, въехавшие в Германию до 2005 года, сохраняют и после отмены Kontíngentflüchtlingsgesetz правовое положение контингентных беженцев.

Этой констатации оказалось для Министерства внутренних дел Баварии достаточно, чтобы предписать местным ведомствам по делам иностранцев вернуться к практике предоставления еврейским иммигрантам двойного гражданства. Неудовлетворенная приговором сторона – администрация г. Нюренберг не использовала возможность оспорить решение земельных судей в высшей инстанции – Федеральном административном суде, и приговор вступил в законную силу.

Возможные перспективы

Упомянутый выше «нюрнбергский процесс» - отнюдь не единственый случай судебного противостояния по проблеме правового положения эмигрантов из стран СНГ. Вопрос о том, какой статус имеют бывшие еврейские контингентные беженцы после отмены Закона о беженцах, неоднократно становился предметом рассмотрения в немецких компетентных судах разных земель. Показательно, что в большинстве принятых решений земельные судьи пришли к единодушному выводу о том, что присвоение еврейским иммигрантам постоянного вида на жительство – Niederlassungserlaubnis исключает сохранение им статуса беженца. Это преобладающее мнение немецкого правосудия несомненно известно органам управления и службам натурализации в Баварии. Однако несмотря на это руководство земли продолжает придерживаться позиции баварского суда и рассматривает еврейских иммигрантов как беженцев. Еще более проблематичным выглядит следующий шаг баварских властей:
предоставление местным иммигрантам двойного гражданства при отсутствии у них паспорта беженца. Здесь явно просматривается пренебрежение федеральным законодательством, что не может не идти в разрез с принципами общегерманского федерализма.

В такой ситуации нельзя не признать, что шансы на распространение введенных в Баварии правил натурализации на другие федеральные земли крайне невелики. К тому же нельзя исключить, что в любой момент может появиться решение высшей судебной инстанции ФРГ – Федерального административного суда, которое окончательно поставит точку в спорах о правовом положении еврейских иммигрантов. И если верховные судьи установят отсутствие у этой категории иностранцев статуса беженцев, то тогда уж и властям Баварии придется отказаться от практики применения двойного гражданства.

Так что не приходится возлагать особые надежды на распространение баварского опыта на другие земли, а вот живущим в Баварии еврейским иммигрантам, желающим воспользоваться привилегией двойного гражданства, можно посоветовать не затягивать с подачей натурализационных ходатайств.