Чем раньше, тем … хуже

М. Миронов (Дортмунд)

Новые условия предоставления немецкого гражданства начали действовать за пять месяцев до вступления закона в силу

Спору нет, необходимость изменений правил натурализации назрела давно. По общему мнению, существовавшая процедура предъявляла к соискателям явно заниженные требования и была неспособна воспрепятствовать возникновению в стране так называемых «параллельных обществ». Статистика неумолимо свидетельствовала о слабой интеграции новых граждан.

Из года в год отмечался повышенный процент иностранцев, живущих на пособия, выделялись они и относительно высокой долей нарушителей закона. Требовались незамедлительные меры, которые если не гарантировали, то хотя бы создавали надежные предпосылки для превращения «новых немцев» в активных членов общества, обладающих высокими шансами на трудоустройство, знающих и соблюдающих законы новой родины.

Для решения проблемы Федеральное МВД совместно с земельными министерствами разработали и приняли в мае 2006 года новую, единую для всей страны концепцию вхождения в немецкое гражданство. Предложенные новации стали основой для изменений действующего законодательства.

Суть нововведений

Кроме более глубоких знаний немецкого языка претенденты на немецкое гражданство должны продемонстрировать знание Конституции Германии и общественно-политического устройства страны. С этой целью вводится сдача теста по специально разработанной программе. Для подготовки к тестированию предлагается предварительно прослушать курс о «Правовом и общественном порядке, а также условиях жизни в ФРГ».

Требуемый уровень знаний языка должен подтверждаться свидетельством о сдаче экзамена в объеме сертификата В1 по европейской шкале или немецкому аттестату — Zertifikat Deutsch. Если при подаче документов соискатель в ходе беседы покажет, что хорошо владеет языком, сотрудник службы натурализации имеет право снять требование о представлении свидетельства. Полученные ранее аттестаты различных языковых курсов, не подтверждающие уровень В1 или Zertifikat Deutsch, считаются впредь недостаточными. Отменена также и практиковавшаяся в ряде земель сдача устного экзамена непосредственно при приеме документов.

Доказывать знание языка должны также желающие получить немецкое гражданство иностранные супруги коренных жителей или уже натурализованных иммигрантов. Прежде они были освобождены от этой обязанности, т.к. считалось, что имеющий гражданство супруг всегда сможет решить проблемы, возникающие в этой части у его иностранной половины.

Новым условием для еврейских иммигрантов стала, как известно, необходимость отказа от гражданства страны прежнего проживания.

В закон внесены также изменения, касающиеся отдельных групп соискателей: ужесточены требования к лицам, подвергшимся наказанию за нарушение закона — впредь натурализация будет возможной, если наложенный денежный штраф не превышает 90-дневного заработка (ранее — заработка за 180 дней), а если имело место лишение свободы, то оно не должно превышать 3 месяцев (ранее — 6 месяцев); отменено положение, допускавшее натурализацию иностранцев моложе 23 лет, даже если они жили на социальное пособие.

Узаконить как можно быстрее

Закрывая майскую конференцию министров внутренних дел, куратор встречи — глава баварского МВД Гюнтер Бекштайн официально заверил коллег, что новые правила начнут действовать до конца 2006 года. Со своей стороны, и министры прилагали все возможные усилия для скорейшего внедрения предложенных ими новаций. Судя по сообщениям печати, они неоднократно лоббировали в парламенте идею немедленного рассмотрения и принятия нового порядка натурализации.

Однако на повестке дня стояли и другие не менее важные проблемы. Необходимость повышения внутренней безопасности в связи с ростом террористической угрозы и потребность увязки немецкого национального законодательства с общеевропейским заставили правительство заново пересмотреть практически все нормативные акты, входящие в принятый всего два года назад пакет законов об иностранцах — Zuwanderungsgesetz.

Введение новых правил натурализации было приурочено к предстоящей широкой реформе всего иммиграционного законодательства.

Соответствующий проект был представлен Федеральным правительством в самом начале 2007 года. Министры понимали, что принятие всеобъемлющего документа, затрагивающего самые разные сферы правоотношений иностранцев и содержащего подчас весьма непопулярные решения, потребует как минимум нескольких месяцев. И потому решили подстраховаться со сроками введения отдельных положений нового закона. Тогда-то и появилась в проекте формулировка, которая давала службам натурализации право, уже после принятия закона — а в том, что закон будет принят, сомнений не было — применять новые требования, так сказать, задним числом, т.е. в отношении ранее поданных заявлений на гражданство.

А в качестве даты перехода на измененные правила было рекомендовано установить день официального представления проекта в парламент на рассмотрение.

Насчитывающий свыше 400 страниц проект нового закона — EC-Richtlinienumsetzungsgesetz поступил в парламент 30 марта прошлого года.

Спустя два с половиной месяца — 14 июня, несмотря на жесткую критику оппозиции, проект практически без правок был принят коалиционным большинством бундестага, а еще через двадцать дней — 6 июля, с незначительными замечаниями одобрен бундесратом. Правда, последний этап — подписание закона президентом — несколько затянулся: по стране прокатилась волна массовых выступлений иностранцев и поддерживающей их общественности, требовавших отмены или пересмотра части вводимых положений. И тем не менее, спустя еще полтора месяца закон был подписан и 28 августа прошлого года вступил в силу.

Оплошность или продуманное решение

Как и планировали министры, в окончательном тексте в качестве дня начала применения новых правил было указано 30 марта 2007 года, Эта дата превратилась в своего рода день «Х» для некоторых соискателей немецкого гражданства. Люди, уже несколько месяцев назад сдавшие документы и теперь ожидавшие от ведомств сообщений об удовлетворении их ходатайств, получили вместо этого извещения, в которых содержалось требование предварительно выйти из прежнего гражданства, выполнение дополнительных условий: лучше изучить язык, а в отдельных случаях отказаться от социального пособия, дождаться окончательного снятия судимости.

Чем же руководствовались депутаты, допуская введение ужесточающих положений до принятия закона в целом? Что побудило парламентариев согласиться с предложением правительства и распространить известный постулат о защите доверия жителей страны к законодательной власти (то есть положение об отсутствии у закона обратной силы) не на всех уже подавших прошения соискателей гражданства, а только на тех из них, кто представил документы до определенной даты?

Версию о том, что законодатели банально просмотрели в обилии обсуждаемых вопросов подкинутые им правительственными чиновниками спорные формулировки, скорей всего следует отбросить. Судя по всему, речь идет о сознательном, возможно даже юридически выверенном решении. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что начало действия одного из новых требований, а именно — проверки знаний соискателями Конституции и общественного строя, не попало под общий срок, а было отложено на год в связи с необходимостью разработки программы тестирования и организации специальных курсов. Это говорит о том, что вопрос о сроках рассматривался, а значит, министры смогли убедить депутатов в необходимости безотлагательного введения описанных выше требований. При этом сами парламентарии не могли не сознавать, что принимаемые ими решения не вполне корректны.

Да и авторы новой концепции — федеральное и земельные МВД, ратовавшие за скорейшее внедрение своего детища, не могли не понимать, что затеянное ими «опережающее» введение ужесточений обернется осложнениями для части подавших документы иммигрантов. А если понимали, то должны были, по крайней мере, постараться исключить возможные неблагоприятные последствия: разослать, например, подведомственным службам на местах циркуляры с указанием приостановить прием заявлений до официального вступления в силу нового закона (так было сделано в свое время при изменении регламента приема еврейских иммигрантов) или хотя бы заранее предупреждать заявителей о возможном пересмотре уже принятых дел. Ничего этого сделано не было — отделы натурализации в различных городах продолжали и после 30 марта прием документов, ориентируясь на прежние, еще действующие, по мнению местных чиновников, положения.

Конечно, уже после получения новых инструкций службы на местах могли продолжить рассмотрение ранее поданных заявлений по старым правилам, закрыв, так сказать, глаза на изменения. Возможно, иногда они так и поступали. Однако, судя по письмам читателей, в ряде мест сотрудники служб посчитали необходимым неукоснительно следовать букве измененного закона и потребовали от своих подопечных выполнения всех вновь предписанных условий.

Общественная польза или интересы отдельных граждан

Итак, есть основания считать, что принятые законодателем решения и действия исполнительной власти не вполне корректны, а значит, можно попытаться оспорить их в судебном порядке. Однако каковы при этом шансы на успех — вот главный вопрос, который интересует сегодня заявителей, по случайному стечению обстоятельств оказавшихся в непростой ситуации. Стоит ли тратить силы, нервы, наконец, материальные средства на ревизию положений, установленных федеральным законом? Ведь рассмотрение исков подобного рода наверняка не ограничится земельными инстанциями, а выйдет на общегерманский уровень.

Здесь нужно обратить внимание на одну особенность законодательства ФРГ: в то время как в уголовном праве принцип отсутствия у закона обратной силы действует абсолютно (нельзя осудить человека за какие-либо действия до того, как они признаны законом преступными), немецкое административное законоуложение допускает ситуации, когда применение закона к событиям, произошедшим до его вступления в силу, считается оправданным. По мнению Конституционного суда, такая ситуация возможна, в частности, если новые решения необходимы для блага общества, а возникающие при этом издержки относительно невелики.

Создание предпосылок успешной трудовой и социальной интеграции новых граждан Германии вполне может быть расценено как явление для немецкого общества гораздо более важное, чем частные и в общем-то решаемые проблемы отдельных соискателей гражданства. К тому же нельзя не учитывать, что число «пострадавших» от изменения правил относительно невелико и является незначительной величиной по сравнению с общим количеством получающих гражданство иностранцев.

С другой стороны, нельзя забывать, что эти немногие — живые люди, нежданно-негаданно и не по своей вине поставленные перед необходимостью выполнить новые, для многих из них непростые условия, испытывающие из-за этого сильный стресс и вынужденные подчас кардинально менять жизненные планы, а возможно, и всю дальнейшую судьбу. Чисто по-человечески этой аргументации, согласитесь, может быть достаточно, чтобы решить исход жалоб в пользу соискателей гражданства.

Но вот займут ли аналогичную позицию судьи, соизмеряя на весах правосудия пользу общества, с одной стороны, и интересы отдельных его членов, с другой, сказать трудно.